“Multe” ai tempi del Covid: un articolo tecnico con tutti i casi concreti

Il penale messo in un angolo: il governo punta sulle sanzioni pecuniarie-amministrative

Con il D.L. 25.3.2020 D.L. n° 19 il Governo ha attuato un cambio di passo nella strategia di contenimento dell’emergenza pandemica. Centralizzata la gestione anche normativa delle misure di contenimento della popolazione, ridefiniti e confinati i poteri residuali di Regioni ed Enti locali, l’Esecutivo ha tipizzato il novero delle misure limitative adottabili (ben 29, elencate nell’art. 2), rinunciando, in osservanza al principio di legalità, alle clausole in bianco di rinvio alle “ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza” assumibili a livello centrale e locale, contenute invece nel primissimo atto della normazione d’urgenza (art. 1 D.L. 6/2020. Ha preferito alla comminatoria penale quale strumento elettivo e generalizzato di protezione delle limitazioni imposte alla popolazione, le più agili forme di tutela amministrativa.

Con il D.L. 19/2020 è stata introdotta una fattispecie di illecito amministrativo di nuovo conio, soggetta alla disciplina generale della L. 689/1981, destinata a disapplicazione solo quando il medesimo fatto costituisca reato.

L’art. 4 D.L. 19/2020 esclude espressamente dalla riserva penale la fattispecie contravvenzionale di cui all’art. 650 c.p., identificata nel D.L. 6/2020 come norma incriminatrice generale delle violazioni, nonché ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità. Quest’ultimo inciso allude in modo nemmeno velato all’art. 260 del datato R.D. 1265/1934, che, nell’originaria assenza di norme emergenziali appropriate, le Procure avevano rispolverato nel tentativo di individuare uno strumento sanzionatorio più efficace dell’oblabile contravvenzione prevista dall’art. 650 C.P.

L’art. 4, comma 1, D.L. 19/20 è perciò costruito come norma speciale prevalente per legge sulle fattispecie penali richiamate, in attuazione del principio di specialità di cui all’art. 9 L. 689/1981. In mancanza di tale previsione, il nuovo illecito amministrativo sarebbe stato condannato a sostanziale disapplicazione.

Escluse quindi le fattispecie penali già ricordate, la riserva penale sembra riferirsi di necessità alla nuova ipotesi contravvenzionale introdotta dall’art. 4 comma VI D.L. 19/2020, di violazione della quarantena ad opera di soggetto dichiarato positivo al virus.

Si è correttamente ritenuto di conservare il presidio penale per sanzionare quelle violazioni alle misure di contenimento che, in quanto commesse da soggetto dichiarato positivo al virus (dunque un reato proprio, per la qualità dell’agente), appaiono di maggior pericolo e disvalore. La fattispecie è costruita con discutibile e quasi pleonastico rimando quod poenam all’art. 260 R.D. n° 1265/1934, di cui tuttavia rimodula il trattamento sanzionatorio, inasprendolo.

Ricorrendone i presupposti, la fattispecie incriminatrice prevista dall’art. 4, comma VI del Decreto prevale quindi su quella amministrativa.

Qualora invece al fatto integrante la violazione amministrativa (inosservanza della misura di contenimento) si sommino ulteriori condotte integranti reati (si allude ai delitti di falso ed a quelli contro l’incolumità privata e pubblica), appare del tutto plausibile ipotizzare il cumulo delle risposte sanzionatorie, amministrativa e penale.

La brevità di queste note di riflessione non consente ulteriori digressioni sull’apparato penale di tutela applicabile nella situazione di emergenza.

Senza pretesa di completezza e scientificità (per tale ragione si rinuncia ad articolare note testuali), maggiore attenzione è invece dedicata alla fattispecie di illecito amministrativo di nuova fattura ed al raccordo con le pertinenti norme generale in materia.

Oggetto

Come ricordato, l’illecito è costruito come violazione di uno o più delle ben ventinove misure (!!) indicate dall’art. 1, comma 2 del D.L. 19/2020.

L’individuazione delle misure adottabili, entro la tipizzazione definita, per natura e per estensione è demandata ad apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 2, comma 1 D.L. 19/2020).

Sono stati nondimeno fatti salvi gli effetti del D.L. 6/2020, convertito con modifiche nella L. 6/2020 e delle misure adottate con i DPCM assunti in rapida successione nelle date: 8 marzo; 9 marzo 2020; 11 marzo 2020; 22 marzo e 1 aprile (art. 2 comma 3 D.L. 19/2020).

Il medesimo articolo 2, comma III D.L. 19/2020 ha confermato l’efficacia delle ulteriori disposizioni ordinate dai Presidenti Giunte delle Regionali, la cui imperatività rispetto alle concorrenti disposizioni dei DPCM tanto ha fatto discutere.

L’art. 3 D.L. 19/2020 consente alle Regioni l’introduzione di ulteriori misure restrittive per rispondere a situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio, quanto meno sino all’adozione dei DPCM, previsti in via generale dall’art. 2 comma 1 medesimo decreto.

Nei fatti tuttavia la sopravvenuta adozione del tanto atteso decreto presidenziale (DPCM 10.04.2020), che ha abrogato e sostituito i precedenti decreti presidenziali, non ha determinato la caducazione degli effetti delle disposizioni regionali, di cui ha invece confermato la concorrente applicazione in forza della norma di coordinamento contenuta nel proprio art. 8, comma 2. Sono dunque valevoli e cogenti anche le recenti disposizioni regionali (si veda l’ordinanza 521 Regione Lombardia del 4.4.2020, che prescrive l’obbligo delle mascherine durante la permanenza fuori dall’abitazione), successive al D.L. 19/2020.

Il DPCM 10.04.2020, unitamente alle concorrenti norme regionali, individuano le tipizzate misure contenitive, la cui violazione integra l’illecito amministrativo. Si rimanda agli atti normativi per la loro elencazione.

La fattispecie

La violazione delle misure di contenimento è punita con la sanzione del pagamento di una somma da euro 400 ad euro 3.000.

E’ previsto un aggravamento sino ad un terzo della sanzione, se l’inosservanza è commessa con l’utilizzo di un veicolo.

Per la nozione di veicolo vale il richiamo all’art. 46 Codice della Strada. Sono perciò veicoli tutte le macchine di qualsiasi specie, che circolano sulle strade, guidate dall’uomo, ad esclusione delle macchine per uso dei bambini e le macchine per uso di invalidi, rientranti tra gli ausili medici. Lo sono certamente gli autoveicoli ed i motocicli.

Il trasgressore trovato a bordo di aeromobili, navi e treni che con altrettanta certezza veicoli non sono, sarà soggetto alla sanzione non maggiorata (con l’illogico risultato di considerare aggravata la violazione di colui che sia trovato a bordo di un autobus ed invece semplice la medesima violazione commessa da chi abbia utilizzato un treno).

Rientrano nel novero dei veicoli le biciclette anche elettriche ed i monopattini elettrici (equiparati ai velocipedi dall’ 1.3.2020 col decreto mille proroghe D.L. 162/2019). I vari dispositivi di micro mobilità elettrica (seqway, monowheel, hoverboard, etc.) collocati ancora nel limbo della sperimentazione di mobilità del Decreto Toninelli. Per quanto non assimilabili agli acceleratori di andatura di cui all’art. art. 190 CdS. non sembrano parimenti riconducibili alla nozione di veicoli atipici (art. 59, come modificato dalla Legge 120/2010). Sicché l’uso di tali dispositivi non dovrebbe comportare l’applicazione di una sanzione maggiorata.

La violazione reiterata della medesima disposizione comporta il raddoppio della sanzione pecuniaria e l’applicazione della sanzione accessoria nella misura massima (art. 4, comma V D.L. 19/2020).

La nozione “medesima disposizione” in via alternativa può alludere più genericamente all’art. 4 comma I, inteso come norma-contenitore di tutte le misure, sia in modo più qualificato alla disposizione intesa come specifica misura di contenimento. Il dubbio interpretativo consiglierebbe di preferire la soluzione più stringente, ossia di ritenere integrata la reiterazione solo in presenza di ripetuta violazione della medesima misura di contenimento, ossia costruendo l’aggravamento sul paradigma della recidiva specifica penalistica. Nondimeno, l’interpretazione più lassa che ravvisa la reiterazione nella violazione ripetuta delle novero delle disposizioni limitative pare meglio conformarsi, oltreché nel concreto agli scopi della norma emergenziale, alla nozione di violazione reiterata prevista dall’art. 8 bis L. 689/1981 (“Salvo quanto previsto da speciali disposizioni di Legge, si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione della violazione amministrativa accertata con provvedimento esecutivo, il soggetto commette un’altra violazione della stessa indole. […].Si considerano della stessa indole, le violazioni della medesima disposizioni di legge e quelle di disposizioni che, per la natura dei fatti che le costituiscono o per le modalità della condotta, presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni”). Sarà opportuno di volta in volta stabilire, nella disamina dei fatti, se la violazione ripetuta presenti nei fatti affinità sostanziali con le precedenti condotte, ancorché previste da diverse di disposizioni normative. Pare in effetti arduo non ravvisare una reiterazione rilevante nella condotta di chi sanzionato una prima volta per essersi allontanato dal domicilio fuori dai casi consentiti, sia ad esempio colto fuori dall’abitazione per motivi in sé legittimi, ma senza mascherina o altro supporto protettivo (nel caso della Lombardia). Si tratta a ben di vedere di violazioni di misure contenitive diverse e nondimeno indubitabilmente consustanziali.

L’aggravamento per la c.d. reiterazione amministrativa sembra in ogni caso destinato ad un numero statisticamente limitato di casi. Soggetta agli ordinari parametri applicativi della reiterazione amministrativa (art. 8 bis L. 689/1981), esige la commissione di una violazione (della medesima indole) nei cinque anni successivi alla commissione di una prima violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, rispetto al quale non sia stato effettuato il pagamento comminato con l’ordinanza ingiunzione (per il combinato disposto art. 8 bis, comma V e art. 16 L. 689/1981). Neppure deve rientrare nell’ambito di applicazione della c.d. continuazione dell’illecito amministrativo, che ricorre quando le successive violazioni sia ravvicinate e riconducibili ad un programma unitario (art. 8 bis, comma IV L. 689/1981). In quest’ultimo caso non potrà ricorrere l’aggravamento sanzionatorio ed anzi troveranno applicazione i meccanismi di contenimento del gravame punitivo propri dell’art. 8 L. 689/1981.

Competenza, termini e modi di pagamento della sanzione pecuniaria

La competenza all’irrogazione della sanzione è suddivisa tra Prefetto e Regione, a seconda della fonte normativa della misura contenitiva (art. 4, comma 3 D.L. 19/2020).

La procedura di pagamento della sanzione pecuniaria deroga al generale richiamo alla Legge 689/1981, mediante espresso rimando alle pertinenti disposizioni del Codice della Strada (art. 202, commi 1.2 e 2.1). La previsione, di maggior favore, consente il contenimento nei minimi edittali della sanzione pecuniaria e l’ulteriore decurtazione del 30%, se il pagamento avviene nel termine di 30 giorni dalla contestazione (il termine di 5 giorni ordinariamente previsto dall’art. 202 CdS è dilatato a trenta giorni per i fatti commessi sino al 31.5.2020, per previsione dell’art. 108 del D.L. 108/2020).

I modi di pagamento sono quelli ordinariamente disciplinati dall’art. 202 CdS, compreso quello di diretta corresponsione all’agente accertatore, laddove munito di idonea apparecchiatura per il versamento elettronico.

Il termine di 60 giorni per il pagamento ovvero per l’opposizione alla contestazione, così come il termine di trenta giorni per il pagamento in misura ridotta sono ovviamente sospesi sino all’11 maggio 2020 (D.L. 23/2020) e prenderanno a decorrere dopo tale data. E’ da intendersi parimenti sospeso sino all’11 maggio il termine di 30 giorni per la presentazione di scritti difensivi (art. 18 L. 689/1981).

Sanzioni amministrative accessorie

Alla sanzione pecuniaria si aggiunge quella accessoria della sospensione dell’esercizio o dell’attività per i casi di violazione di alcune misure incidenti sulle attività professionali commerciali e d’impresa (precisamente articolo 1, comma 2 lett. i, m, p, u, v, z, aa), con disciplina parzialmente derogatoria alla norma generale di cui all’art. 20 L. 689/1981.

In particolare, contrariamente alla previsione di facoltatività della legge di depenalizzazione del 1981, l’applicazione della sanzione accessoria è obbligatoria e consegue di diritto all’accertamento dell’illecito.

L’esecuzione della misura non è di regola immediata, ma è soggetta alla disciplina generale anche in punto di sospensione della decorrenza dei termini (che allo stato inizieranno a decorrere a far data dal 12.5.2020). Pur nel silenzio del Decreto Legge, logica impone che l’esecuzione seguirà cronologicamente al periodo di sospensione delle attività attuato in forza delle disposizioni emergenziali.

L’art. 4 comma 4 D.L. 19/2020 prevede la possibilità di applicazione cautelare ed immediata della sanzione accessoria per un massimo di cinque giorni, ad opera dell’Autorità procedente, condizionata alla necessità di impedire la prosecuzione o reiterazione della violazione.

Per le attività già oggetto di sospensione in forza del DPCM 10.04.2020 l’Autorità procedente non potrà che prendere atto della violazione e provvedere alla chiusura immediata con apposizione di sigilli.

Nel caso invece di attività che per il medesimo DPCM possono proseguire ed in cui la violazione attenga all’inosservanza delle modalità di apertura (inosservanza orari, obbligo di dispositivi di protezione, inosservanza di misure di contenimento o dirette ad evitare assembramenti), competerà agli agenti accertatori determinare se ricorra il pericolo di prosecuzione o reiterazione dell’illecito e, nell’affermativa, impartire le relative prescrizioni di adeguamento. (Circolare Min. Interno 15350 del 26.03.2020).

La previsione contenuta nel D.L. 19/2020 di provvisoria applicazione della sanziona accessoria rappresenta un’eccezione alla norma generale dell’art. 20 L. 689/1981, che esige l’esecutività del provvedimento amministrativo. L’attuazione provvisoria della misura cautelare è consentita per i soli sequestri a fini di confisca (art. 13 L. 689/1981), con possibilità, attesa la subitanea compressione dei diritti a rilevanza costituzionale, di immediata opposizione all’Autorità, che deve provvedere entro un termine breve (10 giorni) decorso infruttuosamente il quale l’istanza si intende accolta (art. 19 L. 689/1981).

Nulla dispone il D.L. 19/2020 invece in merito alla possibilità di immediata opposizione alla misura cautelare. Non appare peregrino ipotizzare una forma di tutela verso i destinatari dei provvedimenti sospensivi cautelari, mutuando lo strumento di opposizione avverso i sequestri previsto dalla disciplina generale.

Nel caso di reiterazione dell’illecito, la sanzione accessoria è prevista la rigida applicazione della sanzione in misura predeterminata e fissa (nella sua durata massima). Come già autorevolmente osservato[1], la previsione di sanzioni accessorie fisse, seppur collegate a reato, è stata oggetto di recente censura costituzionale (Corte Cost. sent. 222/2018 in relazione al delitto di bancarotta fraudolenta). Il riconoscimento della natura sostanzialmente punitiva della sanzione accessoria (alla luce dei parametri elaborati da CEDU e recepiti nel nostro ordinamento (cfr. Corte EDU, Grande Camera sent. 8.6.176 Engel c. Paesi Bassi; Corte EDU sent. 4.3.2014 Grande Stevens c. Italia), aprirebbe la via ad un possibile sindacato di costituzionalità della norma.

Aspetti di coordinamento con la disciplina generale

Il rinvio alla legge di depenalizzazione del 1981 per la disciplina degli illeciti introdotti con Decreto Legge 19/2020 (art. 4 comma 3 D.L.) è generalizzato e supplisce alle inevitabili lacune della normazione d’emergenza.

Valgono perciò, tra le altre, le disposizioni relative all’elemento soggettivo nell’illecito, per la cui integrazione è sufficiente la colpa (art. 3, comma 1 L. 689/1981), all’esenzione di responsabilità per l’illecito commesso in conseguenza di errore incolpevole sul fatto (art. 3, comma 2 L. 689/1981), all’applicazione delle scriminanti di matrice penalistica dello stato di necessità, legittima difesa, adempimento di un dovere ed esercizio di una facoltà legittima (art. 4 L. 689/1981).

In caso di concorso/cooperazione colposa di più persone nell’illecito amministrativo, vale il principio di responsabilità personale, per cui ciascuno soggiace alla sanzione prevista. Così nel caso di più persone trovate a bordo di un veicolo, del fatto risponderà ciascuna di esse e non soltanto il conducente (art. 5 L. 689/1981).

A tal proposito, il rinvio generalizzato alla L. 689/1981 lascia fondatamente supporre che dell’illecito risponda in solido anche il proprietario del veicolo, ancorché non presente al momento del fatto, salvo prova liberatoria dell’uso della cosa da parte del terzo contro la volontà del proprietario (art. 6 L. 689/1981). La ratio dell’estensione solidale della sanzione è d’altra parte conforme alla previsione di cui all’art. 196 CdS per le violazioni alle norme codicistiche e al profilo di responsabilità soggettiva colposa applicabile, nella specie nella sua valenza omissiva.

Del fatto del minore, autore della violazione, risponde in via diretta il genitore o tutore a norma dell’art. 2 L. 689/1981, salvo prova liberatoria dell’impossibilità di impedire l’evento.

Della violazione del rappresentante o del dipendente di un ente, dotato o meno di personalità giuridica, risponde in solido il titolare della posizione di garanzia. Così nel caso di mancato utilizzo di strumenti di protezione individuale da parte del dipendente, potrà ravvisarsi una concorrente responsabilità diretta del lavoratore e del soggetto persona fisica responsabile (laddove sia ravvisabile un profilo di responsabilità per omissione di controllo doveroso) ed una responsabilità solidale dell’ente giuridico.

Gli illeciti “depenalizzati”

Un’ultima notazione attiene agli illeciti commessi prima dell’entrata in vigore del Decreto Legge, per i quali l’originario Decreto Legge 6/2020 prevedeva la violazione dell’art. 650 c.p. e già alcune Procure territoriali (così la Procura di Milano) ipotizzava l’alternativa contestazione della contravvenzione, non oblabile, dell’art. 260 R.D. 1265/1934.

La mole di denunce avrebbe letteralmente mandato in stallo le Procure territoriali. Esclusa la via penale, il Governo ha perciò introdotto una norma transitoria che, da un lato ha consentito nei fatti una sostanziale riqualificazione depenalizzante degli illeciti, dall’altra ha permesso l’estensione della potestà punitiva anche a tali fatti che altrimenti sarebbero rimasti impuniti per il principio di irretroattività della sanzione, applicabile anche in sede amministrativa (art. 1 L. 689/1981).

La previsione di una comminatoria pecuniaria ridotta della metà rispetto alla fattispecie di nuovo conio non rappresenta un ingiustificato atto di clemenza verso i trasgressori ante Decreto, quanto piuttosto lo scrupolo costituzionale di prevedere l’applicazione retroattiva di una misura che se sostanzialmente punitiva secondo gli accennati paradigmi CEDU, sarebbe stata sanzionata con un importo superiore al massimo della pena inflitta per il reato originariamente ritenuto applicabile (art. 650, punibile in via alternativa con l’ammenda sino a 206 euro), in violazione del principio della lex mitior. Con buona pace di possibili futuri rilievi di costituzionalità.

In caso di sanzioni illegittime è possibile valutare la strada dell’impugnazione presso Prefetto o Giudice di Pace.

I tempi sono ristretti, ma le azioni sono possibili.

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